他山之石:“事前监管”缺失时的美国存款保险与代价

目前,全球已有140多个国家和地区建立了存款保险制度,已成为各国金融安全网的重要组成部分,也已上升为主要的国际金融标准。存款保险制度起源较早、发展相对完善的美国,历史上就发生过因缺少“事前监管”,带来处置成本高昂等问题。  1980-1994年,美国有近3000家储贷机构和银行倒闭,资产损失约9240亿美元,并连累负责处置储贷机构风险的美国联邦储贷保险公司(FSLIC)耗尽保险基金并破产。

吸取储贷危机的深刻教训,美国于1991年颁布了《联邦存款保险公司改进法》,对原有存款保险制度进行大幅改革,引入早期纠正机制(prompt corrective action)。即在投保机构经营出现问题、可能危及存款保险基金安全的情况下,存款保险有权及时介入,对其分档次加以约束和强制性改进。

2019年两会期间,多位来自金融业的全国人大代表、全国政协委员对完善存款保险制度提出了建议,并建议在《存款保险条例》的基础上制定《存款保险法》,尽快形成明确的有序处置制度框架。

从我国的现实情况来看,修订《存款保险条例》或制定《存款保险法》确实有必要,目前我国中小存款类金融机构累计约有4000多家,但这些中小金融机构不仅面临业务雷同等问题,还有部分机构因为自身经营管理问题,出现不良率偏高等情况,如部分农商行不良率高达20%甚至更多,且在金融科技快速发展的今天,数量过多的存款类金融机构也被部分学者认为有可能提升风险。

2015年5月1日,我国《存款保险条例》施行,存款保险制度正式建立。我国存款保险制度全面覆盖所有吸收存款的银行业金融机构,实行50万元最高偿付限额和基于风险的差别费率制度,存款保险基金主要由投保机构交纳的保费组成,存款保险依法履行必要的早期纠正和风险处置职责。但从对风险处置触发条件、处置流程、事前监管方式、监管指标等处置具体内容上,内容则还有待完善。

在中小金融机构风险逐步显露之时,存款保险制度的重要性愈发凸显。不过多位接受采访的金融从业者对21世纪经济报道记者强调,存款保险制度决不能只看重“事后处置”,一定要建立完善的“事前审查”和“事中纠错”机制。

央行近日发布的《中国金融稳定报告(2019)》也展示美国存款保险机构早期纠正机制的具体操作方式,即当银行出现“资本根本不足”(资本充足率<2%)等情形时,由存款保险发送《早期纠正通知书》,要求在限期内(一般为90天)补充资本,化解风险。同时,存款保险基金管理机构派出风险处置工作组进场做好清产核资、业务“瘦身”、收购承接方招投标等准备工作。在90天到期时,如果银行未能通过自救达标,则启动“五一机制”,由存款保险在周五进行接管,将存款、资产等转移至合格投保机构,周一银行正常开门营业,保持基本金融服务不中断,避免形成市场震动。

建议内容包括一是在事前授予存款保险机构充分的信息获取权、对银行进行风险监测,使其及时识别问题和风险;二是在问题出现早期对银行采取风险控制和纠正措施,措施则可增加包括“限制分配红利或实施激励、限制股权投资或回购资本工具、限制资本性支出、停办高风险资产业务、限制增设新机构或开办新业务”等,并制定触发指标和具体定量标准,明确“非纠正即接管”。

因此完善存款保险制度,明确触发处置机制和处置、退出流程,也有利于完善金融机构的退出机制,达到建立以存款保险为平台,建立市场化法治化的金融机构退出机制的目标。


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